El surgimiento de los Territorios Nacionales en Argentina

El primer Territorio Nacional que se creó como tal fue el Territorio Nacional del Gran Chaco, en 1872, luego de la Guerra de la Triple Alianza. Pero una década antes, bajo el mandato presidencial de Bartolomé Mitre, se había promulgado la ley 28 que estipulaba que "todos los territorios existentes fuera de los límites o posesiones de las provincias son nacionales". Este hecho es uno de los que permite vislumbrar que el Estado Nacional empezó a ser lo suficientemente fuerte como para tomar control, aunque sea nominal, de tierras que anteriormente hubieran sido repartidas entre las provincias vecinas.

Este proceso es paralelo a dos situaciones claves: la creciente valorización de las tierras por la plena incorporación de la Argentina al mercado mundial y las cuestiones limítrofes con Chile y Brasil. Las mismas, generaron una inmensa presión expansionista sobre las superficies reivindicadas como argentinas (heredera del antiguo Virreinato del Río de la Plata), tanto hacia el norte como el sur.

(Retrato de Bartolomé Mitre. Óleo de Cándido López, 1862, colección Museo Mitre).

El avance sobre las tierras indígenas

A partir de la década de 1870 se preparó una poderosa ofensiva estatal sobre las regiones del Chaco y la Patagonia, habitadas, en su mayoría, por pueblos indígenas. En el Norte las operaciones comenzaron desde la presidencia de Sarmiento y fueron continuadas por sus sucesores. En el ámbito de la Patagonia se llevó a cabo la “Conquista del Desierto”, una serie de campañas militares aprobadas por Ley del Congreso de la Nación entre 1878 y 1885.

Su punto más resonado fue la “Expedición al Río Negro” entre abril y junio de 1879, dirigida por el ministro de Guerra y Marina, general Julio A. Roca. Conjuntamente, se realizaron expediciones científicas para el reconocimiento y mediciones de los territorios adquiridos. Había que construir una cartografía nacional que sirviera a propósitos políticos, diplomáticos, económicos y científicos.

Los nuevos espacios fueron incorporados al mapa de la soberanía nacional como parte de una estrategia geopolítica doble. En cuanto a los factores internos se buscaba ampliar y fortalecer a la nación. Por otro lado, se buscaba fijar los límites del territorio a fin de tener una barrera natural con los estados vecinos, quienes también estaban delineando sus propios lindes.

(Indios del Gran Chaco. Acuarela de J.L. Pallière, ca.1850 colección particular).

Las tierras antes de la creación de los territorios nacionales

Julio A. Roca llegó a la presidencia de la Nación en 1880. Conocía los problemas a los que se enfrentaba al incorporar millares de hectáreas luego de las conquistas. Después de todo, como ministro, había sido partidario de la campaña al Río Negro, pues creía que el estado nacional había madurado lo suficiente para pasar de la guerra defensiva a la ofensiva y ocupar el espacio.

Su mirada geopolítica era diferente de la de Adolfo Alsina. Su antecesor había hecho una ocupación gradual con líneas de fortines y una zanja que las unía a fin de evitar la salida con el botín que seguía a los malones. Se podría agregar que esta estrategia sólo protegía a Buenos Aires dejando por fuera los territorios de Córdoba y Cuyo. Se mantenía entonces una visión segregada del mapa, más centrada en lo económico y apoyada ampliamente por los grupos ganaderos de Buenos Aires. La visión ofensiva, por otro lado, además de contar con el apoyo de este grupo, contemplaba más ampliamente la cuestión de las fronteras tanto en las otras provincias como con los países vecinos, especialmente Chile.

(Ocupación militar del Río Negro en la expedición bajo el mando del General Julio A. Roca. Óleo de Juan Manuel Blanes, 1896, colección Museo Histórico Nacional).

Ahora bien, una vez realizadas las avanzadas, las elites gobernantes tuvieron que lidiar con distintos obstáculos para incorporar plenamente el territorio a la nación e integrarlo a su vez al mercado internacional: una superficie demasiado extensa, escasa dotación de recursos técnicos para explotar las tierras, poca población para ocuparlas y trabajarlas. En ese sentido se pensaba a la región como “Desierto”, los integrantes de la generación del 80 sabían que había población en la Patagonia y Chaco, no tomaban esa palabra en sentido literal. Para ellos era sinónimo de no civilización y atraso. Eran tierras que, al igual que sus habitantes, eran considerados ociosos y que había que transformarlos en útiles y hacerlos producir económicamente. En en sentido contrario se pensaba al ferrocarril y al telégrafo, herramientas que serían empleadas para ese fin.

La Ley de Territorios Nacionales

Como se mencionara anteriormente, el primer territorio nacional fue el Territorio del Chaco. Luego de las campañas militares de 1878 se creó la Gobernación de la Patagonia y en 1881 la de Misiones. En 1884, bajo el gobierno de Roca, a fin de organizar y unificar los territorios bajo la égida directa del Estado Nacional, se dictó la Ley Orgánica de los Territorios Nacionales o ley 1532.

(Toldo de los Indios Tehuelches. Litografía de W. Loeillot, 1881, colección Museo Histórico Nacional).

En la presentación de esta norma frente a la Cámara de Senadores sostenía lo siguiente: “Puede decirse que la frontera argentina no tuvo ya más límite que las fronteras de las vecinas naciones [...] Los territorios que se organicen son gestación de nuevas provincias que más tarde han de incorporarse a la vida nacional de manera que la forma de gobierno que hoy se adopte debe ser apropiada para instruirlos y adiestrarlos [...] Sin identidad política ahora, exclusivamente dependientes de poder general, apoyados por la mano generosa de la Nación, van a fecundar su progreso”.

Por esta ley se crearon los Territorios Nacionales de Misiones, Formosa, Chaco, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego (anulando las normas de 1872, 1878, 1881). Estos territorios quedaban bajo directa potestad del estado federal que nombraba sus autoridades superiores: gobernador, secretario y, en un principio, el juez de paz. Delineaba así las políticas a seguir, encargándose de todos los temas relativos a ellos. Según esta norma, los territorios nacionales, debían incorporarse a la nación como provincias plenas de forma gradual a medida que se desarrollasen económica y poblacionalmente.

¿Qué es un Territorio Nacional?

Los investigadores Mario Arias Bucciarelli y Slivina Jensen los definieron como unidades sub-estatales de base territorial que carecen de autonomía y dependen del Estado Nacional. Se diferencian de las catorce provincias tradicionales que son: jurídicamente previas en existencia al Estado Nacional y son autónomas. Antes de 1884, quienes vivían en las cercanías de los límites provinciales podían ejercer el derecho a voto pero desde la sanción de la ley 1532 el sufragio sólo fue autorizado a los habitantes de las provincias y de la Capital Federal.

(Plano general de Correos, Telégrafos y Ferrocarriles de la República Argentina. Diario “La Prensa”, 1887. AGN).

Otra de las características que los diferencia es un origen en cierto modo artificial. No fueron formándose orgánicamente como las provincias tradicionales, sino que fueron creados por ley. Salvo por escasos ejemplos, la población preexistente era escasa, rural y formada por indígenas y algunos pocos extranjeros. La composición social, al decir de Marta Ruffini, escasea de sectores de la burguesía que ejerciera dominación en forma oligárquica, al menos en lo que respecta al siglo XIX y principios del XX.

Si bien es cierto que los Territorios Nacionales tienen características similares no todos fueron creados al mismo tiempo. Chaco, Misiones y Patagonia fueron los primeros. Luego la ley 1532 estipuló aquellos que pasado un tiempo, en el siglo XX, se transformarían en las actuales provincias y luego en 1899 se creó el décimo territorio nacional llamado De los Andes, en el oeste del territorio. Su desarrollo económico y político también fue muy diferente entre estas diez entidades.

Relaciones entre el Estado Nacional y los Territorios Nacionales

Los territorios nacionales estaban política y económicamente subordinados al Estado Nacional. Bajo el mandato de Roca, cuando se dio la ley 1532, la avanzada sobre tierras indígenas y su posterior control fue tenido como un acto de soberanía. En su plan geopolítico, se recuperaban los territorios del sur de ese Estado y se ponía un límite a las naciones vecinas que intentaban apoderarse de las áreas fronterizas. La soberanía se ejercía y/o ejercería a través de la posesión e incorporación de las superficies haciendo efectiva la fundación de pueblos, la construcción de infraestructura ferroviaria, caminera, portuaria para que más población colonizara las regiones. Esto sólo podía hacerlo el estado nacional, el mismo que había logrado con su ejército conquistar esas tierras “para la civilización”.

(Presidente Julio A. Roca. Fotografía de Molina, 1886, colección Complejo Museográfico “Enrique Udaondo”).

Al presentar el proyecto de ley de tierras de 1902 ante el Congreso, Roca sostuvo que: “El desierto ha sido conquistado militar y políticamente; es menester ahora dominarlo para la geografía y la producción y entregarlo conocido al trabajo”. Asimismo, consideraba que los presidentes debían hacer acto de presencia en las nuevas tierras y organizó varios viajes por la Argentina, siendo uno de los más renombrados el realizado por Chubut y Santa Cruz en el verano de 1899 o la inauguración del ferrocarril al Neuquén a fines de ese mismo año.

Estos viajes le permitían conocer de primera mano las cuestiones en regiones lejanas y para algunos investigadores se pueden incluir en la categoría de “escenificación del poder”. De esta manera, la organización de los territorios nacionales estuvo estrecha y firmemente asociada a la construcción y consolidación del Estado moderno. Surgió dentro de la política y sociedad del orden conservador.

Marta Ruffini sostiene que “el Estado Argentino fue considerado responsable de su organización y decisor fundamental de toda cuestión que incumbiera a los territorios, desde nombrar a las autoridades hasta realizar obras para su crecimiento económico o evaluar el aprendizaje cívico de sus habitantes, atribución excluyente y exclusiva que el Estado se resistió a compartir o atenuar durante la etapa de vigencia del formato territorial”.

(Roca y sus ministros en la estancia Chymen-Aike, a orillas del Río Chico en Río Gallegos, provincia de Santa Cruz en febrero 1899. Su propietario, el capitán Hermann Eberhard (1852-1908), era el cónsul alemán en Río Gallegos. Álbum Ilustrado Homenaje al Tte. Gral. Julio A. Roca. Río Gallegos, Santa Cruz, 15 de febrero de 1941, colección Museo Roca).

La ubicación de los territorios en zonas alejadas de los gobiernos centrales, con parte de su superficie en contacto con los límites nacionales, hacía del control militar del territorio una cuestión esencial. Los primeros asentamientos no espontáneos fueron fortines, capitanías y la presencia del ejército se hizo permanente ayudando a la penetración cultural.

Paralelamente, una de las funciones que el estado creía fundamental era la “argentinización” de esas regiones cuya población era en su mayoría indígenas o extranjeros. El estado puso en movimiento los recursos disponibles, aunque no siempre suficientes, para lograr ese objetivo. Las leyes nacionales le daban las herramientas para construir infraestructura, dirigir la educación, fijar la recaudación de impuestos y la designación de gobernadores.

En aquellos lugares donde era más fácil la vinculación de las zonas productoras con los puertos de ultramar, se trazaron ferrocarriles. En las zonas donde el capital privado no participaba se realizaron los llamados ferrocarriles de fomento. En otros lugares, los particulares hicieron los aportes para las comunicaciones como balsas o puentes.

(Máquina de vapor en trabajo rural galeses, territorio nacional de Chubut. Fotografía de H.E. Bowman, ca. 1910, Museo de la inmigración).

Los liberales reformistas y los territorios nacionales

Junto a una crisis económica de gran magnitud, en 1890 tuvo lugar un conflicto cívico-militar llevado a cabo contra el gobierno del presidente Miguel Juárez Celman y la gran crisis económica y financiera, que el partido dirigente pudo aplacar pero con grandes problemas, incluída la renuncia de Juárez Celman. Dicho partido, el Partido Autonomista Nacional, tomó nota de los acontecimientos y comenzó a presentar cambios en su interior entre los que se destacan el mayor peso de los sectores reformistas. Este sector de las élites sostuvo que el Estado debía cambiar sus políticas para dar respuestas a las nuevas situaciones que se estaban generando. De este modo, los reformistas impulsaron, entre otras cosas, la creación de instituciones y una legislación para mejorar la calidad de vida de la población. No quedaron por fuera las cuestiones relacionadas con los territorios nacionales, sobre todo los meridionales.

Entre estas voces se pueden encontrar, entre otros, a Estanislao Zeballos, Joaquín V. González, Ramos Mexía, Ernesto Quesada. Se cuestionaba que para el comienzo del siglo XX el “Desierto” no se había civilizado, y que había una suerte de fracaso provisorio en ese sentido. También se teorizaba sobre las cuestiones políticas del rol del Estado como el centralismo versus federalismo, al no cumplirse los pasos hacia la provincialización como estaba estipulado por la ley.

(Grupo de hombres construyendo el camino que uniría el Valle del Chubut con los Andes, en plena meseta patagónica. Gelatina de plata, JM Thomas, 1888, Archivo de la Universidad de Gales en Bangor).

Zeballos había apoyado a Roca en su proyecto de ofensiva militar sobre los territorios indígenas, sin embargo se distanció unas décadas después debido a las políticas para la incorporación esas tierras. Consideraba que los espacios estaban poco poblados y subexplotados y cuestionaba la distribución de las tierras fiscales, la estructura administrativa y la infraestructura material. González, sostenía que la población de los territorios nacionales no estaba en condiciones (aun cuando alcanzasen el número estipulado por ley) para incorporarse con plenos derechos cívicos a la nación. Los territorios eran vistos como menores de edad puestos bajo la tutela del Congreso.

La mayoría de los reformistas consideran que la autonomía política debe llegar de la mano de la independencia económica y la infraestructura material. Lo que los diferenciaba de los liberales de antiguo cuño es que estos dejaban librado más a la evolución natural del territorio y aquéllos sostenían una mayor intervención del Estado. Pero coincidían que hasta que no alcanzaran el grado de madurez y civilización necesaria no podían incorporarse plenamente a la Nación y el rol del Estado central era fundamental para mantener el control sobre ellos.

(Estanislao Zeballos. Fotografía de Garro y Merlino, ca. 1910. Álbum Fotográfico Argentina Contemporánea, colección Museo Roca).

A modo de conclusión

Los Territorios Nacionales representaron el 43% de la superficie continental argentina y estaban bajo el control del gobierno central. En esas zonas había una dualidad conceptual en la que los habitantes pagaban impuestos y debían servir a la Patria pero no tenían derecho al sufragio. No eran ciudadanos de derecho pleno pues sólo podían votar autoridades municipales. Había una gran diferenciación con el resto de las provincias generando un sistema de exclusión dentro de la Nación.

Los reclamos en búsqueda de mayor participación política comenzaron en la década de 1920. Sin embargo, los diferentes gobiernos mantuvieron el status territoriano hasta mediados del siglo XX, contraviniendo lo estipulado por la Ley 1532, que proclamaba la provincialización de los territorios una vez alcanzada la cantidad de sesenta mil habitantes.

Fuentes y bibliografía

• Ley 1532 https://www.educ.ar/recursos/128703/ley-n-1532-territorios-nacionales

• Arias Bucciarelli, M., & Jensen, S. (2008). La historiografía de los Territorios Nacionales. Anuario del Centro de Estudios Históricos «Prof. Carlos S. A. Segreti», Córdoba (Argentina), año 8, n° 8, 183-200.

• Bandieri, S. (2000) “Ampliando las fronteras: la ocupación de la Patagonia”. Lobato, Z. (dir) Nueva Historia Argentina, editorial Sudamericana, España, T5. Pp. 120-175

• Favaro, O. (2015). Re-Visitando el tema del Estado- Nación en la Historia Argentina. Reflexiones desde otro lugar, los territorios Nacionales. Revista Pilquén, 18 (1), 63-77.

• Navarro Floria, P. (2009). La mirada del reformismo liberal sobre los territorios del Sur argentino, 1898- 1916. Quinto Sol, Instituto de Estudios Socio-Históricos - Facultad de Ciencias Humanas - Universidad de La Pampa, Nº 13, pp. 73-103

• Ruffini, M. (s.f.). historiapolitica.com. Los territorios nacionales. Un nuevo actor político en la historiografía argentina. (P. I. Política, Ed.) Buenos Aires, Buenos Aires. Recuperado el 16 de 06 de 2022, de https://historiapolitica.com/datos/biblioteca/territoriosaprovincias_ruffini.pdf